特寫

以人為先在中國
清華大學楊永恆教授訪談

原文︰高賢思

楊永恆教授為清華大學公共管理學院副院長,主要研究政府績效及公共服務等領域。他亦是第一屆「城大商學院傑出校友獎」得主。在這次訪問中,楊教授分析中國實踐「以人為先」的政府和社會資本合作(PPP) 模式的狀況,尤其是與醫療相關的範疇、香港在「一帶一路」的獨特定位,以及清華大學與城大開辦專業進修課程的作用。

楊永恆教授

中國的PPP 模式能否真正邁向以人為先?

PPP 指政府和私營機構攜手合作,但本質上是提供公共產品,因此必須因應大眾需要,凡事以人為先。若這種合作模式無法滿足公眾需要,無疑是缺乏效益;若變得純粹牟利,卻是犧牲公眾利益。


如何做到以人為先?

若要了解並因應公眾需要以制訂公共服務,公眾參與是不可或缺的一環,但中國內地的PPP 項目卻往往忽略這點。這些項目的重心不應只著眼於如何提供公共服務,更應關注如何能達致有關公共服務的目標。為何要發展基建?服務對象是誰?另外就是環境議題。長遠而言,PPP 項目如何達致可持續發展? PPP 的目的應為提高公共服務的效率及質素,務求最終滿足公眾需要。我們須思考政府在營運方面應扮演甚麼角色,以及公眾在這些項目的營運過程中有否足夠參與。


規管

政府和社會資本合作應如何規範?

目前,中國內地的PPP 項目普遍未受規範。隨著中國的PPP 項目邁向國際,培訓可謂首要工作,當中涵蓋項目規格及人才培訓,目標對象包括企業家及「一帶一路」沿線地區的政府官員等,而這正是清華大學與香港城市大學 ( 城大 ) 配合聯合國歐洲經濟委員會的合作範疇。


PPP 項目是否側重基建?

早期的項目確實以硬基建為主,但隨著政府更新了它在軟基建方面所扮演的角色,醫療、教育甚至部分政府服務如監獄服務及公共設施的監測系統,均可外判予私營公司。


規管如何發揮重要作用?

由於大多數公共服務均為無形,加上服務成效難以衡量,軟基建項目存在較大的資訊不對稱問題,令政府更難監管服務,因此成功的PPP 項目一直以硬基建為主。


如何訂定PPP 項目的優次?

PPP 的共同目標是分擔風險及互相建立革新的長遠關係。本質上,私營機構致力盡快賺取盈利,而公營部門則旨在提供公共產品以滿足大眾需求。雙方制訂合作內容時須審慎解決目標上的分歧,並應在盈利與大眾福祉、合作年期的長短,以至項目本身與環境影響等各方面取得平衡。


連接廣州、東莞與深圳的廣深高速公路於1997 年啟用,是中國最早的PPP 項目之一
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可持續發展

如何制訂可持續發展標準?

聯合國發佈的可持續發展目標可作為指導標準。「一帶一路」沿線國家的情況各有不同,因此難以劃一標準,而可持續發展目標則有助各國制訂相關項目規格。


以人為先的PPP 項目會以甚麼形式出現?

PPP 項目須以提高效率並提供更多公平參與的機會為目標。舉例而言,醫療是人的基本需要,但私營公司顯然以獲利為先,所以兩者之間需要取得平衡。若缺乏完善法例監管私營醫療服務,這定必會釀成災難。


目前國內醫療服務有何不足?

病人與醫生所掌握的資訊極不對稱。由於醫療服務存在嚴重的資訊不對稱問題,醫生往往能隱瞞處方過量藥物等情況,說服病人相信其診斷及治療方式正確,凡此種種皆有損專業精神及誠信,更會加重病人負擔。此外,醫療界出現壟斷情況。中國的醫療服務由公立醫院主導,意味著競爭少、效率低。因此,私營醫療機構的參與有助促進雙方競爭。


這會否衍生不同的醫療體系?

除了公立醫院及主要服務少數富裕階層的私營醫院之外,其實還有第三種由非政府組織或非牟利機構興建的醫院。在醫療界發展政府和社會資本合作項目有助推動市場競爭。中國面臨的挑戰在於最資深的醫生和最好的資源均由公立醫院掌握。然而,發達經濟體如今興起一種混合模式,容許越來越多醫生在私營機構兼職。


中國的教育、醫療及基建檢測或會成為私有產業
照片鳴謝︰ Adam Gorlick/Stanford News Service
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香港

香港在「一帶一路」中擔當甚麼角色?

香港在「一帶一路」倡議中具備眾多優勢。首先是地理位置。香港是中西薈萃之都,而且在法律、會計及金融等專業服務業實力雄厚。中國在技術方面也許佔優,但在「一帶一路」倡議中還要應對政策、文化及就業等議題。因此,香港可望與內地的國有企業合作,為「一帶一路」出一分力。


香港能否發揮更大作用?

不少香港企業均已拓展至全球市場,涉足港口、鐵路以至供電等業務。縱觀中國最早期的政府和社會資本合作項目,廣深收費高速公路便是一例,而這正是由香港企業參與建設的。內地的國有企業可以從中借鑑香港的成功例子。憑藉長久以來的成功經驗及多種政府和社會資本合作模式,香港定能發揮橋樑作用。


中國與世界接軌

中國與「一帶一路」沿線國家的連繫如何?

過去十年,中國經濟迅速增長,成為位列全球第二的經濟體。如今,中國應在國際間履行作為大國的責任。當然,中國亦會面對某些挑戰。首先是與目標國家的整合。中國與目標國家在價值觀及文化體系方面存在莫大差異,雙方應如何協調?這些國家可能需要投資,同時亦要建立長遠互信的合作體系。另外,對中國而言,由於大部份項目由國有企業營運,這些企業雖擁有資本,卻未必具備足以應付沿線國家各種情況的知識。


哪類項目存在問題?

多家中國國有企業正在發展巴基斯坦的瓜達爾港,但管理層仍未具備充分知識以應付當地形勢。此外,「一帶一路」倡議是國家層面的宏大政策,但相關中資企業未必會緊密合作,因此公共產品、就業培訓、運輸及教育的發展可能彼此缺乏協調。


有何解決方法?

中國政府現正致力協調在目標地區經營業務的企業,同時亦為中資企業提供多種有關政府和社會資本合作的培訓課程,內容包括沿線國家的不同文化。中資企業目前主要聘用中國勞工,但隨著項目規模及數目與日俱增,這些企業日後定必要僱用當地勞工。這是戰略目標之一,所以培訓是不可或缺的。


中國推行「一帶一路」是否旨在提高市場滲透度?

這是其中一個因素,但更重要的是履行中國的國際責任,同時亦涉及戰略及經濟考慮,譬如中巴經濟走廊等項目便有助促進周邊經濟體的經貿交流合作。


教育角色

清華、城大能發揮甚麼作用?

清華大學與城大攜手成立的公共運輸物流PPP 卓越國際專家中心正為企業家及「一帶一路」沿線國家的政府官員設計碩士課程。這門碩士課程的對象是各級官員,內容包括中國政策、公私營合作理論和實踐及中國文化,旨在促進互信及賦權。


「一帶一路」的發展是否有足夠學術理論支持?

PPP 還有很大的探索空間。從西方角度來看,PPP 指的是公私營機構之間的關係;反觀中國,不少「私營企業」實際上卻是國有企業,即由政府擁有。因此,以西方情境為基礎的理論不能套用於中國新式的PPP 模式。合作雙方都聲稱以公眾利益為先,或會導致風險管理能力偏低,並效率欠佳等情況。由此觀之,這方面的確有機會發展出新的理論框架。此外,由於「一帶一路」沿線國家的情況各有不同,若要採用以人為先的 PPP 模式,並在當地應用西方的標準或最佳實踐,這將是一大難題。這方面仍有待進行更多研究才能解決。