特寫

聯合國可持續發展目標與中國的角色

原文︰Geoffrey Hamilton、徐璐

聯合國歐洲經濟委員會(UNECE) 經濟合作與貿易部主管 Geoffrey Hamilton 與屬下合作與夥伴關係處顧問徐璐探討聯合國可持續發展目標的角色、政府和社會資本合作 (PPP)項目過往的成效,以及如何將PPP 模式引入中國。

Geoffrey Hamilton、徐璐

聯合國可持續發展目標及夥伴關係的重要性

2015 年,聯合國通過一項目標宏大的議程,旨在為人類帶來繁榮安康、消除赤貧及拯救地球,決不遺漏一人。全體成員國一致通過這個關於「人類、地球和繁榮」的宏大議程。這可不是含糊其辭的宣言,而是經歷數年細心研討的成果。議程包括十七個可持續發展目標及任務,並以於2030 年或以前實現為願景,其間聯合國將一直審視每項目標的進度。

此外,帶動優質基建項目的新投資,特別是在中低收入國家的相關投資,對於實現聯合國可持續發展目標來說可謂至關重要。整體上,基建投資是社會發展及改善民生的重要推動力,對創造就業、提高產能和促進貿易皆大有幫助。聯合國可持續發展目標希望藉著實現普及健康與教育、再生能源、用水和衛生等基建與社會環節,徹底杜絕貧窮。普及與人類生活所需的基本服務,是貫穿大部份可持續發展目標的中心思想。

著眼於PPP

要落實議程中第十七項可持續發展目標──促進目標實現的夥伴關係,當中的「夥伴關係」是焦點所在。在形形色色的夥伴關係中,PPP方案最受關注,鑑於實現聯合國可持續發展目標( 參見第九頁 ) 需作大量基建投資,這點倒也不足為怪。在理想情況下,投資基建的任務由政府承擔自是最好不過;可是在現實世界裡,政府的財政力量不一定足夠,單靠增加稅收、提高產量、官方發展援助等方式填補巨大財政缺口,也並不可行。

雖然聯合國這項意義宏遠的議程非常依重PPP,但令人詫異的是,至今並沒有多少政商界領袖、企業行政總裁或民間團體首領動員支持PPP 以實現聯合國可持續發展目標。舉例說,為支持實現第十七項可持續發展目標,理應設立PPP 成果衡量指標,但這項指標的訂立進度卻相當緩慢。究竟原因何在?

部份問題在於業界對應否支持 PPP 模式態度猶豫,民間團體甚至猛烈評擊PPP 方案,形容這種合作模式是「私吞利益、公攤成本」的手段。

PPP 能否奏效?

的確,外界一直質疑PPP 能否有效實現聯合國可持續發展目標。根據經驗,整體效果實在見仁見智,不過,可以確定的是:

  • 過往採用這種模式,目的並非滅貧、促進包容或應對氣候變化的影響,反而是著眼於實際成效及是否「物有所值」── 雖說這種取態不無道理,但並不符合可持續發展目標的精神。
  • 這種模式或有欠透明,也問責不足。包容、透明及問責三項原則時常出現於聯合國可持續發展目標之中,人們期望PPP 項目能自動符合這些原則。可是,PPP 項目是以合約為中心,一般傾向不對外披露資料,相關活動及成效因此或會保密處理,不受公眾監察。私營合作夥伴亦往往希望將條件保密,以免喪失絲毫的競爭優勢。
  • PPP 模式的應用並非以低收入國家為重心,其實,這種合作模式源自發達國家,而非中低收入國家,所以PPP 也許更像是發達國家高效制度化環境下的產物。嘗試把PPP 套用到低 收入國家會引起不少問題,而問題成因正是由於當地欠缺發達國家那些堅實制度。

因此,若問PPP 能否達成議程的遠大目標,過往經驗並不足以證明傳

PPP 個案研究所得證據

根據一些具參考價值的個案研究,可以歸納出經驗證據,顯示效果有好有壞。

賴索托的PPP 醫院

在王后馬莫哈托紀念醫院 ( Queen Mamohato Memorial Hospital ) 尚未落成前,一些急需就診的病人通常會被送往南非診治,但自從醫院落成後,賴索托的醫療服務已變得更現代化。該醫院採用PPP 模式興建,與賴索托政府訂立了為期十八年的PPP 協議,並由南非一家資產公司Netcare 負責管理。2011 年10 月,王后馬莫哈托紀念醫院經提升設備後正式營運,帶來了以下效益:

  • 多間新建的保健中心與現代化醫院聯網,為賴索托逾25% 人口提供醫療服務
  • 透過此一PPP 方案,母嬰健康水平得以大幅改善
  • 入院產婦死亡率下降10%
  • 醫療網絡較從前的醫療設施照顧到更多病人,受診病人數目上升30%
  • 增設教學部,培訓緊絀的醫生人才

不過,在另一方面,整個項目亦使賴索托政府債台高築。有評論指稱,在賴索托全國的醫療預算中,逾半 ( 即51% ) 費須用以支付給興建及營運這間首都醫院的私人財團。

在賴索托偏遠地區,居民獲得的醫療服務已見改善
照片鳴謝︰ Reverie Zurba/ U.S. Agency for International Development
病人在賴索托一家村舍醫療中心外排隊等候診治。SolidarMed 正於該區一帶努力開展愛滋病預防和治療工作,教導村民自行檢測病毒
照片鳴謝︰ Nik Hartmann/SolidarMed

馬尼拉東部的供水專營權

以PPP 開展水務項目,是涉及私營投資項目中最受爭議的領域之一。自2010 年起,用水已成為了基本人權,因此有評論認為,大眾不應為供水服務付費。的確,關於公共資產納入私營公司一事,諸多矛盾之處亦使外界相當不滿。以底特律為例,窮人 ( 大多是非裔美國人 ) 因無法清繳賬單而遭切斷供水,雖然當地的水務局是公共機構而非PPP,但此例足以說明水務問題相當敏感。

不過,菲律賓馬尼拉的個案卻有著截然不同的效果。當地政府在項目開始營運前詳細諮詢過居民意見,特別是窮人的意見。由於準備充足,加上能夠發揮規模經濟效益,馬尼拉水務項目成功改善了供水覆蓋範圍,如今,整個城市均可享用自來水,同時,水費亦遠低於過往供水商的收費。

馬尼拉的PPP 水務項目為市內各地供應自來水
©Asian Development Bank and UNECE
菲律賓 ── 在沒有自來水之前,居民以手推車運送食水
©RM Redux Pictures

邁向以人為先的新一代PPP

為解決以上問題,現在必須重新定義PPP,由單純著眼於「物有所值」的觀念,擴大至涵蓋社會及環境議程,而且必須有助弱勢社群享用基本服務,促進平等待遇,並須保持以經濟效益為目標,名副其實成為一個「轉型」模式。同時,PPP 必須幫助各國邁向綠色經濟,減少二氧化碳排放,開發新的再生能源發電,建造可抗衡氣候變化影響的基建設施。

此外,PPP 必須讓持份者參與其中,運作模式亦必須可供複製及具有一定規模──這是因為若要實現聯合國可持續發展目標,就不得不推出多類型的PPP 項目。上述各方面必須落實至新的PPP 試行方案中,而政府亦應把以上各項納入為競標條件之內。

顯而易見,假若PPP 能使基本服務更趨普及、縮窄貧富差距、透過直接減少污染 ( 尤其是城市污染 )邁向更符合可持續發展原則的經濟模式、賦予公眾參與項目設計甚至管理的權利,便可有助於鞏固社會結構,有望實現聯合國可持續發展目標。

政府的角色

可是,願景如此宏大的項目要取得可觀成果,是否實際可行?為此各國政府必須更加積極投入,為項目創造最有利的環境,致力維持良好管治,絕不容忍貪污舞弊。即使私營公司較公營機構更熟習PPP 所需的技能,政府也必須開發自身的執行能力,還需設立新制度,並開拓新的數據來源,以便衡量項目成效,亦須立法責成各參與方披露更多項目詳情。政府必須篩選符合這些新設條件的「好」項目,將議程付諸實行。對於為營運新企業而成立的特殊目的機構,政府也可考慮容許當地社區代表膺選加入公司董事會。這是關乎我們在這時代的道德倫理訴求,而聯合國歐洲經濟委員會現正就這些建議起草若干指導原則,各國政府理應認真對待執行。

中國

中國支持採用PPP。這種模式既能提高效率,又可大幅增加按時按預算交付項目的機會,正是這些特質使中國政府認為PPP 相當吸引,尤其有助推行其「一帶一路」倡議,為全球經濟作出貢獻。

同時,PPP 更可發揮極大作用。在發達國家,公私營合作早已是主流,PPP 未必有顯著作用,但對於一些中低收入國家,卻可發揮強大的領導作用。不少國際關係研究均曾論述「領導作用」及其對促進和平穩定的重要性,亦曾闡釋干涉主權國或過度干預的風險,不過中低收入國家更需要的,卻是「帶頭示範」的鼓勵作用。

此外,中國企業日趨成熟,足以在國際間擔當行為標準的表表者。在這方面,國家及公司的⻆色同樣重要。國外很多企業均渴望與中國公司組成合作夥伴,當中不乏名列「財富500 强」的中國公司。結集公私營機構的力量,可為具備道德倫理元素的項目投入更多資源。以超級高速公路及互聯網為例,阿里巴巴大可成為銀行及金融服務業籌集資金的平台,幫助中小型企業參與更多國際貿易,一旦事成,將會大大促進國際貿易增長,有助建立更具包容性的環球經濟。

同時,中國亦將不斷改善所有公司在國際上的行事方式,依從環境及社會方面的國際標準,確保項目符合可持續發展理念 ( 見下表 )。

今年5 月,聯合國歐洲經濟委員會國際論壇於香港城市大學舉行。會上,全球基礎設施中心首席執行官Chris Heathcote 強調:「愈來愈多私營公司跟我說,可持續發展是他們對基建項目首要考慮的三大因素之一⋯⋯在確保基建或建築物具備發展潛力之餘,必須同時顧及人們的需要。」

要令PPP 項目達至以人為先的五大條件

  • 普及基本服務,減少社會上的不公及不義
  • 提高靈活度,加強對環境因素的關顧
  • 提升經濟效益
  • 促進項目的可複製性及帶動更多相若項目的開發
  • 讓所有持份者全面參與項目

闊步征途

目前,愈來愈多以人為先的PPP 方案納入議程,逐步加快填補基建及融資缺口,以實現聯合國可持續發展目標。此舉將有助提高全球基建的標準,改良業界作法。同時,中國的「一帶一路」倡議亦有利加快進程,既可把PPP 應用在「一帶一路」計劃上,又有助實現聯合國可持續發展目標,締造雙贏。

關於聯合國可持續發展目標及「一帶一路」計劃的成敗,中國企業的角色舉足輕重。就此,香港城市大學的PPP 卓越國際專家中心作為聯合國歐洲經濟委員會PPP 卓越國際中心的附屬機構,可為聯合國可持續發展目標發揮關鍵作用。具體來說,研究中心可以擔當橋樑,把業界的良好作法灌輸給海外經營的中國公司,並鼓勵香港及其他地區的公司發掘「一帶一路」倡議所帶來的新機遇,協助這些公司積極裝備自己,迎接開拓境外業務的新挑戰和責任。

此刻,不論「一帶一路」計劃還是可持續發展目標均已正式啟動,昂然踏上征途。

城市大學舉辦聯合國歐洲經濟委員會PPP 國際論壇

城市大學舉辦聯合國歐洲經濟委員會PPP 國際論壇


今年5 月,城市大學舉辦聯合國歐洲經濟委員會PPP 國際論壇,討論如何透過有效又以人為先的PPP 實施聯合國2030 年可持續發展議程。是次論壇由聯合國歐洲經濟委員會與香港城市大學商學院聯合舉辦

論壇一連三天舉行,議題包括如何推廣PPP 的國際標準、交流PPP 經驗及項目分享,以響應聯合國可持續發展目標。論壇吸引了五十多個國家約二百五十位專家出席,以及數千人觀看網上直播。

香港特區政府「一帶一路」專員蔡瑩璧在開幕致辭時強調,基建對「一帶一路」計劃非常重要。

「基建發展需要大量資金,但投資往往不足以應付所需,短缺的資金又不能單靠公帑補足,此時,引入PPP 正可發揮作用。」

論壇特別安排了一場高規格辯論,論題為「探討國際社會如何能協助中國推行『一帶一路』計劃,以及發展更多以民為先的政府與社會資本合作計劃」,參加成員包括亞洲基礎設施投資銀行副行長Danny Alexander、光大國際行政總裁陳小平、二十國集團旗下全球基礎設施中心首席執行官Chris Heathcote、聯合國歐洲經濟委員會PPP 商業顧問委員會主席James Stewart、中國人民政治協商會議全國委員會常務委員會成員伍淑清,以及香港城市大學商學院院長嚴厚民

嚴厚民院長還主持了有關「香港經驗」之專題討論,探討如何與中國內地以至歐亞各國分享香港在PPP項目上的寶貴經驗。參與討論的講員包括:港鐵公司常務總監金澤培博士、英達公路再生技術( 集團)有限公司董事長兼行政總裁施偉斌、清華大學公共管理學院副院長楊永恆教授,以及香港機場管理局執行總監馮永業

是次論壇反應熱烈,吸引了約四萬名人士關注有關網上直播,並獲得不少正面評價,足證各界對聯合國歐洲經濟委員會的工作深感興趣,希望了解個案研究及PPP 國際標準等方面的工作,藉此認識以人為先的PPP 何有助實現聯合國可持續發展目標。

下屆PPP 國際論壇訂於2018 年5 月在瑞士日內瓦舉行。

聯合國可持續發展目標