特寫

一帶一路:香港擔任的角色

香港勢將在「一帶一路」發展策略中發揮重要的作用。嚴厚民教授撰文論述「政府和社會資本合作」(PPP)在相關基建發展中的重要性,並介紹城大與清華大學攜手成立的公共運輸物流 PPP卓越國際專家中心在當中所扮演的角色。

嚴厚民教授

「一帶一路」作為國家發展的重要策略吸引了外界的高度關注,並獲得沿線國家踴躍參與。香港位處中國的大門,自然不能錯失機遇。行政長官梁振英在最新的施政報告中為香港在「一帶一路」中所能擔任的多種角色定下了基調1。他指出,香港的理想定位是成為中國大陸和世界的「超級紐帶」。作為中國及世界的主要國際金融中心,加上香港所具備的經驗、專業人材和經貿聯繫網絡,可為「一帶一路」戰略扮演重要的融資中心角色。

香港已然萬事俱備 — 香港是主要的人民幣離岸中心,擁有世界最大的人民幣資金池;有世界上最繁忙的航空貨運港,也有位居世界第五的集裝箱港口。目前中國大陸約 20% 的國際貿易貨運經由香港處理,因此梁振英認為,隨著「一帶一路」海上通道的全面貫通,內地的國際貿易量必大幅增加,香港作為物流樞紐的業務也可隨之而受惠。

香港是菁英滙聚之地,財務、法律、建築、工程和工商管理等專業概莫能外。憑藉香港在國際金融及資產管理方面的優勢,將能為主要的「一帶一路」金融機構,如亞投行和資產規模達400億美元的絲路基金提供強而有力的支持。香港的金融及資產管理行業一向積極推動嶄新發展配合時代所需,而創新的融資方式也正是實現絲路之夢的關鍵所在。

青馬大橋是連接香港國際機場的重要通道。它於1997年啟用,是目前全球最長的行車及鐵路雙用的懸索吊橋。

何為「政府和社會資本合作」?

「政府和社會資本合作」可涵蓋多種不同的合作模式,大多應用於私營企業參與的公共服務,當中以特許經營權模式運作的交通運輸和公共服務常見於歐盟國家。以通行費來支付公路修建和經營資金的做法,在法國、意大利和西班牙已經普遍實行多年,香港的海底隧道也是採用了這種模式興建營運的。PPP 的概念如今已擴展到更大的範圍。最簡單的 PPP,可能只涉及相對短期的委託管理合同而不涉及或僅涉及小額的資本性支出。再複雜一些的 PPP 是特許經營權合同,通常會涉及永久性設施的設計和建造,為整個項目的建設和運營提供一系列的服務和融資安排。在最複雜的模式中,會包含合資和部分私有化的條文,即由公營部門和私營企業共享所有權。PPP 的關鍵在於將回報和表現緊密掛鉤。提供服務的私營企業要負責項目的投產、在約定的期間內負責項目的實施和營運管理。營運期滿後,項目或會歸還給公營部門。

政府和社會資本合作

為何需要私營企業的參與?鑒於世界各國政府的自身資源和能力有限,加上近年全球經濟放緩,相對而言,私營企業具備更多的資源、技術和經驗,可投放於持續發展社會經濟。因此,問題只在於如何能善用私營企業的資源。辦法之一就是引入「政府和社會資本合作」(PPP)模式。PPP 即通過政府和私營企業合作,共同出資興建營運,提供諸如醫院、鐵路、公路和橋樑等公共基礎設施服務,自上世紀八十年代開始在歐洲、美國以致世界各地應用,時至今日已成為實現持續發展所廣泛採用的一種手段。

公共部門透過 PPP 為新建或改建項目取得資本投資而無需舉債,借貸的責任全交由私營企業承擔,此模式尤其適用於以「用者自付」方式收費的公共服務設施。從公共部門的角度看,PPP 可說是一種置於資產負債表以外的融資方式,也是降低債務比例的一種策略。

PPP 源於歐洲,至今積累了許多成功案例,但有分析認為這種融資機制會拉高公共設施的建設成本。聯合國歐洲經濟委員會 (UNECE)已開始為 PPP 制訂基準,並於2012年成立了國際PPP卓越中心 (International PPP Centre of Excellence)2。2014年,UNECE 設立了 PPP 業務顧問委員會 (PPP Business Advisory Board),成員包括來自世界各地的企業管理精英,負責制訂 PPP 標準和最佳範例。為加強 PPP 的區域合作,UNECE 在法國、印度和西班牙也分別成立了區域中心。

PPP 的往績

值得注意的是 PPP 的效益頗有爭議性,過往 PPP 的確也有相當令人失望的失敗案例。以英國的運輸業為例,倫敦地鐵公司 (Metronet) 自2003年起到2008年倒閉之前一直負責倫敦九條地鐵路線的維修、更新和系統提升。2009年6月,據英國國家審計署估算,飽受詬病的倫敦地鐵 PPP 合同總共花費了納稅人4.1億英鎊。有評論更認為,倫敦地鐵公司就是被這個項目所拖垮的,並估計整個倫敦地鐵 PPP 項目的成本高達25億英鎊甚至更多3

儘管如此,PPP 在公共基礎設施和服務上還是得到不斷的推廣和採用。在英國,有600個以上的 PPP 項目以「民間主動融資」 (PFI)的形式,為醫院、學校、監獄、橋樑、公路和軍備等公共設施提供了700億英鎊以上的資金4。在公共醫療設施建設這個特定領域裡 — 醫療樓宇建設、大型技術系統、臨床治療服務和與之相關的非臨床類維護及設施管理服務等方面,PPP 的應用案例激增,這在歐盟和英國尤為顯著5。在香港,政府採用 PPP 模式營運項目悠來已久,總體而言表現亦為人所稱善。

香港的 PPP 經驗

PPP 在香港過往的基礎設施建設上發揮了重要作用。回溯上世紀70年代,紅磡海底隧道開創了香港 PPP 的先河,現時隧道已經成功轉歸公有。目前,港府將多個戰略性的垃圾堆填項目以及化學廢棄物處理項目交由私人企業營運,青馬控制區16公里的私營高速路段也是一例。還有許多 PPP 項目營運得宜,令各方皆能受惠。觀乎過往經驗,框架協議的條款議訂至為重要,眼前的西區海底隧道就是一個沉重的教訓。西區海底隧道的管理協議中為人詬病的一項條款是,當流量下降時可以提高隧道費以保證收入。只是實施這個條款卻會導致一種惡性循環 — 人們為了避免繳付高昂的隧道費會選擇其他路線,因此導致收費較低的隧道出現交通擠塞6

PPP 中國中心

為促進 PPP 在中國的進一步應用並借鑒香港在 PPP 的成功經驗,中國國家發展和改革委員會(「發改委」)和聯合國歐洲經濟委員會 (UNECE) 於2015年8月簽署首個備忘錄,在中國設立一個公共運輸物流 PPP 卓越國際專家中心。這個非牟利的 PPP 中國中心將由香港城市大學和清華大學共同成立,分設於城大商學院和清華大學公共政策與管理學院。

中國政府深諳 PPP 的價值所在,財政部在2014年批准了30個 PPP 試點項目,總投資額達人民幣800億元。2015年 PPP 項目激增,國家發改委經已啟動了1043個項目,總投資額達人民幣兩萬億元7。面對國內經濟低迷和財政緊縮,很多地方政府對 PPP 模式展現出無比的熱情。

物流運輸

面對國內以及眾多「一帶一路」國家對 PPP 發展模式的殷切需求,城大商學院將發揮重要的作用。借助中國在公路、橋樑和高鐵等基礎設施建設中取得的重大成就,憑藉香港作為重要的國際交通運輸樞紐及國際金融中心的地位,並充分利用本地 PPP 管理的成功經驗,PPP 卓越國際專家中心將以公共物流運輸領域為研究的焦點重心。

這個新成立的中心將以國際政策概況、PPP 最佳實踐案例和公共物流運輸方面的 PPP 標準作為開發重點。中國與聯合國的備忘錄還包括了與 UNECE 屬下國際卓越中心(ICoE) 的其他國際專家小組交流各自開發的 PPP 最佳實踐範例和標準等內容,此外,備忘錄更涵蓋:汲取多個中國城市的經驗了解如何發展「可持續智慧城市」、設立隸屬於 UNECE ICoE 的 PPP 深圳培訓中心、共同組織在青島舉行的年度國際活動 — PPP 青島論壇、發佈相關政策簡報、最佳做法和各種標準。

PPP 卓越國際專家中心是聯合國與中國就 PPP 相關工作的唯一組織,也將成為中國與鄰邦及區域開展 PPP 事務的主要聯絡窗口。在 UNECE 的直接指導下,PPP 卓越國際專家中心將積極參與 UNECE PPP 標準的開發。

中心計劃定期組織有關 PPP 政策、法律和體制的研討會,包括至少每年舉辦一次有關物流運輸領域的 PPP 全球性活動。中心還將定期開展專為政府官員和企業管理層而設的 PPP 培訓,每年揀選一個中國大城市為示範城市,分享它在物流運輸 PPP 方面的成就。國家發改委亦支持將深圳和青島作為聯合國透過 PPP 實現 UNECE 所訂立可持續發展目標的示範城市,並支持中心在深圳建立培訓中心。

這條利用傳統木材和石頭建造的古橋位於塔吉克斯坦的雅格諾河谷。幾個世紀以來,如此這般的小橋讓不少馱畜如驢子和駱駝渡過絲綢之路上的幽幽河流。
© Markus Hauser, The Pamir Archive
西伯利亞鐵路跨越遼闊的中亞草原,一列火車正邁過其中一座火車橋,朝著目的地進發。這條連接莫斯科與俄羅斯遠東海岸城市海參崴的鐵路,是二十世紀初一項重大的基礎建設。
照片鳴謝:Congress, Prints & Photographs Division, Prokudin-Gorskii Collection, LC-DIG-prok-00246
正在施工的港珠澳大橋,落成後可促進珠三角地區的連繫。大橋工程包括29.6公里長的雙程三線行車橋、6.7公里長的隧道,以及在隧道兩端所設置的2個人工島。
© RM Imaginechina

大物流

中國涉及的基礎設施項目範圍之廣、規模之大,令人驚嘆。由中國路橋集團總公司承建的中國 — 烏茲別克斯坦 — 吉爾吉斯斯坦鐵路項目預算高達2000億美元,中國石油天然氣集團公司承建的俄羅斯天然氣管線項目規劃為550億美元。鄰近地區的還有中鐵集團承建的中泰鐵路將會興建一條價值230億美元的鐵路,以新加坡為最終目的地,並把沿途重要的東南亞國家聯繫起來8。這一基礎設施項目將為目前單一的海路瓶頸開闢一個交通替代線路,並將在二十一世紀中期發揮連接世界的關鍵作用。香港的地理位置十分有利於在海上絲路發揮作用,就歷史背景而言,香港也更能夠與緬甸、印度等有著相同英國前殖民地背景的國家相互理解洽談。可以預期「一帶一路」要為中國和沿線國家帶來區域聯通效益,正如歐洲國家因高速列車而變得緊密相連一樣。香港城市大學的 PPP 卓越國際專家中心有信心在這個物流大通道的建設中作出重要貢獻,促進二十一世紀大絲綢之路沿途的國際合作。

試行中的渝新歐國際鐵路,是橫跨亞歐的主要陸路運輸幹道。它比空運便宜,亦比海運為快,只需13天即可完成11,000公里的行程。渝新歐就是重慶(渝)、新疆和歐洲的簡稱。

「一帶一路」項目

商學院新絲路研究中心將於春季正式成立,目前已經有九個項目正在進行,下文將簡單介紹其中三個。資訊系統學系趙建良教授探討如何建立政府所倡議的眾籌平台為跨國項目提供資金,及研究如何利用眾籌集資去開發新的政府和社會資本合作項目並籌集所需資金。

管理學系溫彪教授的研究旨在協助中國公司在俄羅斯建立組織合法性,積累「中國製造」的品牌價值。溫教授首先勾勒出在海外建立組織合法性的戰略理論基礎,再對已在俄羅斯展開業務的中國企業進行案例分析。此項研究的最終成果,是綜合考慮俄羅斯政治、法律、經濟和社會的種種特性,為計劃進入俄羅斯市場或已經進入俄羅斯市場而又希望改善自身形象的中國公司,提出建議。

經濟及金融系洪流教授的研究課題是伊斯蘭教規兼容債券及伊斯蘭金融,這是大多數穆斯林國家普遍採用的一種金融體系。通過對已有的各種伊斯蘭債券(蘇庫克)合同與相關價格文獻照對,了解其實際的定價操作方法。研究內容還包括對蘇庫克的伴隨風險進行評估,特別是息票支付風險、資產流動性風險以及與伊斯蘭教法合規程度的風險,並分析可能採用的風險對沖或風險管理方法。以蘇庫克的考察分析為起點,再進一步對伊斯蘭金融體系、其他類型的金融產品以及伊斯蘭法律對有關體系和產品的影響進行更為廣泛的研究。